Konkurranseutsetting og privatisering

Artikkel i Ergoterapeuten nr. 9/2000 av Roar Eilertsen, De Facto

Er det «det samme hvem som produserer» de offentlige tjenestene, eller er «bestemor på anbud» et angrep på velferdsstaten? Diskusjonene raser landet rundt, og mange venter i spenning på hva Arbeiderpartiets landsmøte kommer til å vedta i november Er det riktig at motsetningene går mellom de offentlig ansatte og brukerne/skattebetalerne, det vil si «alle oss andre»?

De som vil «modernisere» offentlig sektor er veldig opptatt av å understreke at konkurranseutsetting ikke er det samme som privatisering.

Med privatisering menes at hele ansvaret for velferdstjenestene overføres fra det offentlige til markedet. Innenfor en slik markedsmodell vil investorer og produsenter vurdere etterspørsel og kjøpekraft, og produsere tjenester i den utstrekning det er penger å tjene på dem. Kundene Par det de er villige til å betale for. Har du mye penger får du gode tjenester, har du mindre blir tilbudet deretter. I sin mest ekstreme form overlates de som ikke har penger i det hele tatt til seg selv, og til veldedig het eller «smuler fra de rikes bord». Alternativt kan staten garantere visse minimumsytelser til dem som ikke klarer seg selv. Denne «amerikanske modellen» er fortsatt ganske uselgbar i Norge.

Konkurranseutsetting er derimot «noe helt anne». Her skal det offentlige fortsatt ha ansvaret for at tjenestene blir produsert, og tilgjengeligheten, prisen og kvaliteten til brukerne skal fortsatt bestemmes av kommunen og politikerne. Det er bare spørsmålet om «hvem som skal produsere» som skal overlates ti markedet. Med å introdusere konkurranse i produksjonsleddet skal kvaliteten bli bedre og kostnadene lavere, hevdes det. Konkurransen skal ra de offentlige produsentene, etater og institusjoner i kommuner og stat, til å skjerpe seg og sette brukernes behov i sentrum. Og siden vi alle har erfaringer med byråkrati, arroganse og inkompetanse i den offentlige sektoren, kan dette gjøres til en kamp mellom «alle oss andre» og de offentlige ansatte som bare vil forsvare en verden uten krav og konkurranse mot seg selv. Er konkurranseutsetting løsningen?

Det som kjennetegner velferdsstatens kjerneoppgaver er at de produseres av mennesker, og ikke maskiner. Dette er et viktig premiss, som ofte undervurderes i debatten om konkurranseutsetting. Det gir et helt bestemt kostnadsbilde, og det gir helt andre potensialer for produktivitetsutvikling enn det som er tilfelle i mange andre bransjer. Alle undersøkelser og erfaringer viser at det offentlige sliter med (minst) to ulike problemer; både for små ressurser og for dårlig organisering.

I den direkte utøvelsen av tjenesteproduksjonen, i kontakten med brukerne, er det stort sett for få ansatte. De fleste er enige om at effektivitetspresset er drevet mer enn langt nok i sykehjem og hjemmetjenester, i barnehager og skoler, pleierne løper mer enn det som godt er, skoleklassene er for store og ikke for små, arbeidspresset mot mange andre yrkesgrupper er også stort, osv. I den praktiske tjenesteproduksjonen trenges det kort og godt mer ressurser, ikke mindre.

Samtidig må organiseringen av tjenesteproduksjonen bli bedre. Ansvarsforholdene må klargjøres, samarbeidet mellom ulike deler av systemet og brukerorienteringen må styrkes. Unødvendig byråkrati må bort, profesjoner må samarbeide bedre, og makt og ansvar må desentraliseres til dem som har direkte kontakt med brukerne. Rettigheter og klageadgang må tydeliggjøres. Det finnes med andre ord nok av ting å ta tak i, når de ansatte i offentlig sektor til daglig arbeider med modernisering og forbedring av sin tjenesteproduksjon. For det gjør de.

Men spørsmålet er så om konkurranseutsetting vil løse slike (og andre) problemer på en bedre måte? Konkurranse kan kanskje drive fram ideer og forslag til en mer effektiv organisering, men vil tjenestene bli bedre dersom den samlete bemanningen kuttes ned? Hvordan skal tjenestene bli «bedre og billigere» når mesteparten av kostnadene er personalkostnader? Hvordan skal helhetstenkning og samarbeid styrkes, dersom produksjonen splittes opp i flere, konkurrerende selskaper? Hva vil det koste kommunene å bygge opp et anbuds- og kontrollsystem som sikrer at private selskaper leverer det de skal, til en billigere pris? Hva blir ekstrakostnadene med et system med både egendrift og privat drift? Hvordan skal en hindre at det offentlige monopolet erstattes av private monopoler? Hva skjer når de private storselskapene har etablert seg og far makt? Listen med spørsmål og problemstillinger kan gjøres veldig lang.

Høyresidens offensiv

Ideene om å gjøre deler av tjenesteproduksjonen i offentlig sektor til marked kom for alvor på den politiske dagsordenen da Thatcher startet sin kampanje i Storbritannia på begynnelsen av 1980-tallet. Kampanjen for privatisering og konkurranseutsetting har hele tiden etter vært drevet planmessig og systematisk av svært sterke næringsinteresser. Privat kapital jakter kontinuerlig etter nye investeringsområder, og den offentlige sektoren er et milliardmarked som bare ligger «noen politiske vedtak» borte. Mulighetene for å få krympet velferdsstaten og redusert skattene ligger i en overføring fra offentlig til privat, fra fellesskap til marked. Selv om moderne sosialdemokrater «bare bryr seg om resultatet», er det naivt å undervurdere betydningen av hvem det er som driver prosessen framover.

Med konkurranseutsetting overføres altså produksjonen av velferdstjenester til markedet. Med det kostnadsbildet vi her snakker om, vil effektivitet og fortjeneste for private selskaper først og fremst handle om reduserte arbeidskraftkostnader. Hvis det skal monne, må enten antallet ansatte reduseres, eller man må svekke vilkårene for den enkelte. Færre ansatte er vanskelig å kombinere med høyere kvalitet, og få jubler i dag over lønnsnivåene i de kvinnedominerte yrkene innen velferdsstatens kjerneområder- helse, omsorg og utdanning. Vil tilhengerne av konkurranseutsetting garantere at dette ikke skal føre til at kvinnelønna presses enda lavere? Skal ordnete tarifforhold være en forutsetning for å kunne delta i en anbudskonkurranser? (Ingen av kommunene som har satt i gang med konkurranseutsetting har vært villige til det).

Er ordnete og anstendige lønns- og arbeidsvilkår en legitim del av den norske velferdsstaten? Forventer man at de ansattes organisasjoner skal stille seg likegyldige til disse spørsmålene?

Erfaringer med konkurranseutsetting

Foreløpig er det begrensete erfaringer i Norge med konkurranseutsetting innenfor kjerneområdene helse, omsorg og utdanning. To sykehjem (1 Asker og Moss) har vært drevet av private en tid, mens to nye (i Oslo og Trondheim) er i ferd med å overføres til private. Operatører er de internasjonale storselskapene ISS (dansk) og Partena (fransk/svensk). I Asker krangler man om at klientene «er sykere enn det som var lagt til grunn i anbudet», i Oslo hevder man at man skal spare 400.000 kroner per år (!), og i Moss vil ingen foreløpig si om man tjener penger på den private driften. Felles er at man i dagens arbeidsmarked må tilby de ansatte minst like gode lønnsbetingelser som i kommunale sykehjem, og at forsøkene er preget av «introduksjonstilbud» og intens PR-kamp fra de private selskapene. Mye prestisje står på spill.

Kommunene kan på sin side ikke dokumentere at de sparer penger. Et offentlig utvalg (Sandbekk-utvalget, NOIJ 2000:19) konkluderte i juni med at det ikke finnes dokumentasjon som beviser at konkurranseutsetting lønner seg. Kommunene har problemer med å tallfeste hva driften av egne sykehjem faktisk koster, og man innser at det er en stor oppgave å utvikle den nødvendige kompetansen som trengs for å drive med konkurranseutsetting.

I andre land er utviklingen kommet lengre, og erfaringene spriker. Den hektiske køen av delegasjoner til Sverige for å studere konkurranseutsatte sykehjem der, synes å ha tørket kraftig inn. I Sverige finnes det rystende eksempler på konsekvensene når kravene til fortjeneste og kvalitet kolliderer. Men også at nye organisasjonsløsninger har gitt mer ansvar og større trivsel til de ansatte. De store innsparingserfaringene er det derimot lenger mellom.

Konkurranseutsetting kan kort og godt ikke begrunnes med at man vet at det offentlige sparer penger. Kampanjen drives fram delvis på ideologisk basis, og delvis av næringsinteresser som på lengre sikt håper å få et nytt sugerør ned i de offentlige kasser.

For alle som både vil forsvare likeverdige tjenestetilbud til hele befolkningen, anstendige lønns- og arbeidsvilkår for de ansatte, samt helhetstenkning og samarbeid mellom ulike tjenesteområder, er offentlig produksjon fortsatt det beste svaret på velferdsstatens utfordringer. Tjenestene skal selvsagt være gode og produseres effektivt, og mange ting må forbedres. Men mer marked skaper flere problemer enn det løser. For det store flertallet.