Intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv

Artikkel i Ergoterapeuten nr. 3 • 2003/46 av Karin M. Liabø, forbundsleder i NETF

3. oktober 2001 inngikk partene i arbeidslivet en avtale om å skape et mer inkluderende arbeidsliv. Siden den gang har regjeringen/myndighetene, arbeidsgiverorganisasjonene og arbeidstakerorganisasjonene med ulike virkemidler satset på å leve opp til målene og intensjonene i avtalen.

Utover 1990-tallet steg sykefraværet i Norge dramatisk, og antallet uføretrygdede økte betydelig. I 1999 var det registrerte sykefraværet høyere enn noensinne, og det var først og fremst langtidsfraværet som økte. Utviklingen skapte bekymringer hos myndighetene, og i 1999 nedsatte derfor regjeringen et offentlig utvalg som skulle se på årsaker til utviklingen og foreslå tiltak. Det såkalte Sandman-utvalget avga en innstilling kalt NOU 2000:27 «Et inkluderende arbeidsliv» i løpet av høsten 2000.

Utvalget var ikke i stand til å peke på enkeltstående forklaringer på det økende fraværet fra arbeidslivet og foreslo derfor at man måtte satse på sammensatte og varierte tiltak/virkemidler. De viktigste forslagene var:

• Tidligere intervensjon og bedre oppfølging av sykmeldte på arbeidsplassen
• Bruk av funksjonsvurderinger som vektlegger hva arbeidstakeren kan gjøre på tross av sykdom, skader, funksjonshemninger
• Utvidet mulighet til å bruke egenmelding ved sykdom
• Planer for oppfølging av den sykmeldte senest etter åtte uker
• Offentlig støtte til virksomhetene og bedre oppfølging fra trygdeetatens side
• Styrking av ordningen med trygdeetatens kjøp av helsetjenester
• Endringer i dagens sykelønnsordning

Dette siste punktet vekket betydelige reaksjoner i høringsrunden på NOUen. Innføring av en karensdag, det vil si trekk i lønn ved første dags sykefravær, var mildt sagt lite populært hos arbeidstakerne. Med basis i denne uenigheten tok regjeringen initiativ til Intensjonsavtalen som handler om å skape en felles innsats for å snu utviklingen.

Mål og innhold

Intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv ble vedtatt av Stortinget 12. oktober 2001, og var da tilsluttet av en rekke organisasjoner både på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden samt myndighetene ved sosialministeren og arbeids- og administrasjonsministeren.

Hensikten med avtalen er å redusere sykefraværet og økende bruk av uførepensjon, men også å ta vare på eldre og funksjonshemmede arbeidstakeres ressurser og arbeidskraft. Vi gjenfinner mange av Sandmanutvalgets prinsipper og forslag i avtalen. De operative målene i Intensjonsavtalen er:

• Å redusere sykefraværet med minst 20 prosent for hele avtaleperioden i forhold til sykefraværsnivået i andre kvartal 2001
• Å få tilsatt langt flere arbeidstakere med redusert funksjonsevne (yrkeshemmede arbeidstakere, arbeidstakere på attføringstiltak, reaktiviserte uføretrygdede) enn i dag.
• Å øke den reelle pensjonsalderen

Avtalen ble inngått for en periode på rundt fire år, med utløp 31. desember 2005. Det er verdt å merke seg at som et ris bak speilet ligger trusselen fra regjeringen om å redusere sykelønnsrettighetene dersom målene ikke nås.

Partenes forpliktelse

I Intensjonsavtalen er de ulike partene pålagt visse forpliktelser. Arbeidsgiver skal gi en sykefraværsgaranti som innebærer en plikt til i samarbeid med myndighetene, å bidra til omskolering-/etter- og videreutdanning dersom en arbeidstaker på grunn av sykdom ikke kan fortsette i sitt arbeid. Målet med dette er at arbeidstakeren kan bli kvalifisert til nytt arbeid (stilling) innenfor virksomheten.

Arbeidstakerne forplikter seg til å bidra med opplysninger om egen funksjonsevne ved sykmelding, slik at relevante tiltak kan settes inn raskest mulig. Det forventes også at arbeidstaker slutter opp om en dialog med arbeidsgiver om mulige tilrettelegginger i arbeid og er villig til å bruke de virkemidler som står til rådighet for arbeidsgiver-/arbeidstaker. Men også regjeringen er pålagt en del forpliktelser (sitat fra avtalen):

a. Det innføres langt sterkere insentiver enn i dag for å stimulere arbeidsgiverne til å holde på og rekruttere arbeidstakere med redusert arbeidsevne (arbeidstakere som er i ferd med å falle ut av arbeidslivet pga. sykdom, delvis uføretrygdede og lignende) og få til et mer inkluderende arbeidsliv.

b. Regjeringen vil unngå mest mulig bruk av «passive» trygdeytelser. Mer av folketrygdens ytelser skal brukes til aktive tiltak inn mot virksomhetene.

c. Bedre oppfølging og hjelp til virksomhetene ved at hjelpeapparatet blir bedre koordinert enn i dag (aetat, trygdeetat, arbeidstilsyn)

d. Vesentlig utvidelse av dagens rammer til bedriftsintern attføring, både i regi av aetat og trygdeetat.

e. En vesentlig utvidelse av dagens ordning med kjøp av helsetjenester i nært samarbeid mellom trygdeetat og virksomheten. Trygdeetaten har avgjørelsesmyndigheten.

f. Vesentlig økte lønnstilskudd til bedrifter som rekrutterer/har arbeidstakere med redusert funksjonsevne.

g. Regjeringen vil overfor Stortinget fremme forslag om at Folketrygden dekker utgifter til sykepenger i arbeidsgiverperioden når årsaken til sykefraværet er relatert til svangerskapet og omplassering til annet arbeid i virksomheten ikke er mulig.

h. For å stimulere arbeidsgivere til å holde på og rekruttere eldre arbeidstakere vil Regjeringen foreslå overfor Stortinget å redusere arbeidsgiveravgiften for arbeidstakere over 62 år med 4 prosentpoeng  fra 01.07.02. Hvis tiltaket gir ønsket effekt, vil Regjeringen vurdere å foreslå ytterligere reduksjon av arbeidsgiveravgiften for denne arbeidstakergruppen. Dersom ordningen er i strid med EØS-regelverket, vurderes andre tiltak med tilsvarende økonomisk omfang.

i. Regjeringen vil ikke foreslå overfor Stortinget endringer i dagens sykelønnsordning verken for arbeidstakerne eller for arbeidsgiverne i avtaleperioden.

j. Regjeringen vil følge opp Sandmanutvalgets anbefalinger i forhold til uførepensjon.                  

Samarbeidsavtaler

Som et overordnet virkemiddel i arbeidet med å skape resultater, avtalte partene innføringen av en såkalt «samarbeidsavtale om inkluderende arbeidsliv». Dette virkemidlet skal sikre en god forankring for arbeidet med å nå de operative målene ute i virksomhetene. Samarbeidsavtalen inngås mellom den enkelte virksomhet og myndighetene representert ved trygdeetatens nyopprettede arbeidslivssentre. Den skal ta utgangspunkt i intensjonsavtalens operative mål og skal skissere tiltak og prosedyrer som virksomheten og myndighetene skal følge i arbeidet for et inkluderende arbeidsliv.

Virksomheter som inngår en slik samarbeidsavtale med myndighetene, forplikter seg til å arbeide systematisk for et redusert sykefravær. Myndighetene forplikter seg til å bistå disse virksomhetene med virkemidler både av administrativ og økonomisk karakter, slik at virksomhetene får den hjelp og støtte som er nødvendig for å utføre en forsterket innsats.

Alle virksomheter som inngår en slik samarbeidsavtale, blir godkjent av myndighetene som «inkluderende arbeidslivsbedrifter» eller IA- virksomheter.

Fordeler for IA-bedrifter

Det å bli en IA-virksomhet innebærer en del rettigheter som er forbeholdt dem:

A. Anledning til å benytte «Aktiv sykmelding» uten forhåndsgodkjenning av trygdeetaten.

B. En egen fast kontaktperson i trygdeetaten til hjelp i oppfølgingen av sykmeldte i virksomheten.

C. En egen refusjonstakst i folketrygden for bedriftshelsetjenester i IA- virksomheter for å arbeide med å tilbakeføre langtidssykmeldte/uførepensjonister i arbeid.

D. En utvidelse av arbeidstakernes mulighet til å bruke egenmelding til åtte kalenderdager per sykefraværstilfelle med et samlet øvre tak på 24 dager per år. Det forutsettes en utvidet egenerklæring hvor vekt på funksjonsevne inngår. Denne egenerklæringen skal så brukes som grunnlag for tett dialog mellom arbeidstaker og arbeidsgiver. Ved mislighold kan arbeidsgiver kreve sykmelding fra første fraværsdag.

Samtidig må bedriften etablere skriftlige rutiner for registrering av fravær og oppfølging av sykmeldte. De må arbeide aktivt med å skape en dialog og samarbeide slik at den sykmeldte kan komme raskt tilbake i arbeide. Man forplikter seg til å legge arbeidet til rette for ansatte med redusert arbeidsevne/funksjonsproblemer, og man må skape en seniorpolitikk som innebærer rom for eldre arbeidstakere.

Arbeidslivssentre

Som en følge av Intensjonsavtalen opprettet trygdeetaten fylkesvise arbeidslivssentre. De tilbyr tjenester til arbeidslivet og skal være et supplement til det arbeidet som utføres av trygdeetaten ellers. Hovedoppgaven er knyttet til de operative målene i Intensjonsavtalen, og man tilstreber å være en «kompetansebank» for inkluderende arbeidsliv.

Enhver bedrift som inngår en IA-avtale får en kontaktperson på arbeidslivssenteret i fylket, de får tilbud om veiledning og rådgivning i enkeltsaker og de tilbys mer generell veiledning, rådgivning og kompetanseutvikling på systemnivå.

I løpet av forholdsvis kort tid ble disse arbeidslivssentraene bygget opp på basis av rekruttering av medarbeidere fra mange fagmiljøer. Det arbeider i dag ergoterapeuter ved mange av sentraene.

NETF er med

Intensjonsavtalen ble undertegnet på et tidspunkt da NETF var frittstående, uten tilhørighet til en hovedorganisasjon. Vi fikk imidlertid tilbud om å tilslutte oss avtalen, og gjorde dette. Senere har vår nye hovedorganisasjon UHO (Utdanningsgruppenes Hovedorganisasjon) tilsluttet seg avtalen. Dette innebærer at UHO også har fått en plass i den sentrale koordineringsgruppen som er sammensatt av partene i avtalen. Deres oppgave er å overvåke utviklingen og fremme nødvendige tiltak i avtaleperioden.

UHO har opprettet en referansegruppe for sin representant i koordineringsgruppen, Jon Olav Bjergene fra UHOs sekretariat. I referansegruppen er alle medlemsforbundene representert. Undertegnede sitter i denne gruppen på vegne av NETF. NETF har også inngått en IA-avtale på vegne av forbundskontoret.

Utvikling

I dag, litt over et år etter at Intensjonsavtalen ble undertegnet, er det inngått nesten 2700 IA-avtaler (per 5.2.03). Over en halv million, rundt 30 prosent, av arbeidstakerne i norske bedrifter er omfattet av disse. Dette viser at man har lykkes i å sette arbeidet med et mer inkluderende arbeidsliv på dagsorden. Mer usikkert er det om arbeidet til nå har påvirket sykefraværsstatistikken. Noen bedrifter melder om gode resultater, andre er mer usikre på effektene. Og samlet sett har man til nå ikke kunnet melde vesentlig bedring.

Samtidig er det viktig å huske at vi bare så vidt har passert det første året i avtaleperioden. Mange av tiltakene er ennå i startgropen, og mye av det nødvendige arbeidet har et mer langsiktig perspektiv. Det er derfor, etter NETFs syn, grunn til optimisme og svært viktig at vi legger godviljen til for å lykkes i denne viktige satsingen.

En avtale med mange dimensjoner

En del røster har uttalt seg kritiske i startfasen. Det er reist spørsmål om de operative målene er gode nok. Noen har ment at målet om reduksjon i sykefraværet står i motsetning til målet om inkludering, fordi mennesker med funksjonsproblemer har et høyere sykefravær.

Noen arbeidsgivere anser ordningen for byråkratisk og hevder at den påfører bedriften mye ekstraarbeid. Andre er redd for konsekvensen av utvidet adgang til bruk av egenmeldinger. Fra arbeidstakersiden stilles det spørsmål om dette innebærer økt kontroll og inngrep i privatlivets sfære.

Det ser likevel ut til at ordningen nå har etablert seg og kommet over noen av de første «barnesykdommene». Slik NETF ser det, er det helt nødvendig at det fokuseres sterkere på arbeidsmiljøet og faktorer som skaper fravær og utstøtning i et stadig mer grenseløst og krevende arbeidsliv. IA-arbeidet bidrar til dette på en god måte, ikke minst fordi så mange parter er involvert i og forpliktet av den. Avtalen og den felles innsatsen kan betraktes og begrunnes på flere måter.

Den kan sees som uttrykk for et verdisett:

• Arbeid og deltagelse for alle
• Romslighet for variasjoner
• Alle har sin verdi i fellesskapet og kan fylle en rolle
• Rom for ulike faser og behov i løpet av livet

Den kan sees som mål for samfunnet:

• Å sikre framtidig behov for arbeidskraft
• Å redusere de offentlige utgiftene
• Å skape et inkluderende samfunn

Den kan betraktes som en bevegelse:

• En felles dugnad for å endre holdninger
• Uttrykt solidaritet med grupper som lett faller utenfor
• Synlig ansvar for samfunnsansvar og –utvikling
• Et løft for arbeidsmiljøet i en tid med stadig mer grenseløse krav

Den er selvfølgelig en avtale:

• Inngått mellom likeverdige parter
• Som handler om å gi noe og få noe
• Som forplikter alle parter til oppfølging og handling
• Som får konsekvenser dersom den ikke følges opp

Som en samling tiltak/virkemidler:

• Etablering av arbeidslivssentre
• IA-avtaler
• Kontaktpersonsordning
• Lønnstilskudd
• Kjøp av helsetjenester
• Tilretteleggingstilskudd
• Sykepenger for gravide
• Redusert arbeidsgiveravgift over 62 år
• Utvidet mulighet til bruk av egenmeldinger
• Refusjonstakster for bedriftshelsetjenesten
• Osv

Og til sist som en del av en europeisk strategi:

• Hjemlet blant annet i den såkalte Lisboa-strategien der EU i 2000 la en tiårig plan for utvikling av et konkurransedyktig Europa og sterkt vektlegger utvikling av en aktiv syssesettingspolitikk
• Sideløpende med andre europeiske land, for eksempel i Danmark kalt «Det rummelige arbeidsmarked»

Fra sykdom til funksjon

Sandmanutvalget var svært opptatt av et nødvendig skifte av fokus. Det ble uttrykt behov for en langt sterkere satsing på menneskers funksjons- og arbeidsevne framfor på sykdommen og symptomene. Dette innebærer en omveltning blant annet i trygdesystemet som i stor grad er basert på diagnoser som rettighetsutløsende.

Et slikt perspektivskifte vil føre med seg flere endringer i menneskesyn og praktisk tilnærming, en endring som er helt i tråd med det ergoterapeutiske grunnsynet.

Dette dreier seg om et skifte:

Utfordringene i dette perspektivskiftet har blant annet resultert i både debatt om og utredning av begrepene funksjonsevne og funksjonsvurdering. Nylig framla det såkalte Funksjonsvurderingsutvalget til Rikstrygdeverkets prosjektgruppe for inkluderende arbeidsliv en rapport om funksjonsvurdering. Der ble begrepet funksjonsvurdering definert som følger:

Funksjonsvurdering er en prosess for å etablere eller opprettholde et aktivt arbeidsforhold. Prosessen handler om en gjensidig undersøkelse og endring av arbeidstakers forutsetninger for og arbeidsgivers krav til arbeidet. Vurderingen skal gi arbeidsgiver mulighet for å tilrettelegge for å dra best mulig nytte av arbeidstakers funksjonsevne. Funksjonsvurdering forutsetter endringsvilje og forplikter arbeidstaker og arbeidsgiver til samspill i nytenkning og utprøving av muligheter.

Utvalget beskriver altså funksjonsvurdering som en prosess mellom arbeidstaker og arbeidsgiver, og de mener at den må vektlegge følgende:

1. Klargjøring av aktører, roller og oppgaver
2. Relasjonell sammenhengsfortolkning
3. Dialog og løsningsfokusert tilnærming
4. Brukermedvirkning
5. Bistand, og veiledning, ikke ansvarsovertakelse
6. Behandlende lege og bedriftshelsetjenesten
7. Tverrfaglighet

Samtidig er de klare på at dette er ment å beskrive en funksjonsvurdering til bruk i IA-sammenheng, og at den ikke er ment å skulle konkurrere med de spesialvurderinger som de ulike helseprofesjoner foretar. Dette er en nyttig avklaring i den pågående debatten om hva en funksjonsvurdering skal være.

Utvalget viser til en figur som viser forholdet mellom det de kaller IA-funksjonsvurderinger og spesialvurderinger:

I oppfølgingen etter utvalgets rapport arbeides det nå med konkretisering av et verktøy til bruk mellom arbeidstaker og arbeidsgiver for å støtte funksjonsvurderingsprosessen. Dette arbeidet foregår i regi av Rikstrygdeverket i samarbeid med Koordineringsgruppen for IA. En arbeidsgruppe/referansegruppe for arbeidet er nedsatt, og undertegnede sitter der som en av to arbeidstakerrepresentanter.

Mange aktører – mange roller

En annen debatt som pågår er knyttet til spørsmålet om hvem som skal ivareta hvilke roller. Det verst tenkelige er at ulike instanser begynner en kamp seg imellom om hvem som er hovedaktøren. Også her har funksjonsvurderingsutvalget kommet med et nyttig innspill i forståelsen av hvem som har hvilke roller. Et viktig prinsipp i denne sammenheng er presiseringen av at basis for alt arbeidet er relasjonen mellom arbeidstaker og arbeidsgiver. Like viktig er påminnelsen om at alle andre aktører skal passe seg vel for å løfte saken ut av arbeidsplassen. All oppfølging og alle tiltak bør være arbeidsplassbasert så langt det bare er mulig.

Betydning for ergoterapeuter

Berører satsingen på et mer inkluderende arbeidsliv oss som ergoterapeuter? Det er lett å svare et entydig ja på dette spørsmålet. Dels er alle NETFs medlemmer forpliktet av avtalen ettersom organisasjonen er en avtalepart i den. Det betyr at man bør være lojal med satsingen  og støtte opp om initiativ på egen arbeidsplass. Dels har den betydning for alle ergoterapeuter som arbeidstakere, i perspektiv av ny satsing på oppfølging av sykemeldte. Den stiller nye krav til oss, men gir oss også noen nye muligheter. Tillitsvalgte har et særlig ansvar både i arbeidet med å fremme IA-avtaleinngåelse i bedriften og i forhold til oppfølging av arbeidsmiljøet. Ofte vil de også få en rolle der det oppstår konflikter i arbeidsmiljøet eller rundt den enkelte arbeidstaker. Til slutt betyr denne satsingen noe for oss som yrkesutøvere. Og ikke minst det siste utfordrer oss. Her etterspørres den type kompetanse som ergoterapeuter besitter. Men skal vi bli brukt i denne sammenheng kreves det at vi markedsfører oss mer aktivt inn i de miljøene som ivaretar arbeidshelseperspektivet. Og det krever at vi synliggjør både kompetansen og hva vi har å bidra med. Her burde vi føre en aktiv debatt om hvordan vi skal «selge» oss selv.

Når det gjelder å oppsøke relevante arenaer, er det viktig å ikke begrense seg. Arbeidslivssentrene er allerede nevnt som en aktuelle. Bedriftshelsetjenesten er minst like aktuell, og det er gledelig å registrere at faggruppen nyter stigende respekt i denne sammenheng. Aetat er en arena som i liten grad har tatt i bruk ergoterapikompetansen. Det burde yrkesgruppen se som en ekstra utfordring! Arbeid med bistand, arbeidslivsbedrifter og hjelpemiddelsentraler er andre sentrale arenaer. Men vi ser også fremvekst av selvstendig næringsdrivende ergoterapeuter innen ergonomifeltet. Til slutt er det en oppfordring til alle aktører innen habilitering/rehabilitering både på kommunalt nivå og i spesialisthelsetjenesten om å tenke arbeid i relasjon til alle prosesser der man arbeider med mennesker i yrkesaktiv alder. Arbeid er den fremste kilden og veien til sosial og samfunnsmessig inkludering. Dette må oppfølgingen ta høyde for!

Vil du vite mer

Det finnes etter hvert et rikholdig utvalg av web-sider som tar for seg temaet inkluderende arbeidsliv. Nedenfor finner du linker til et utvalg av nettsider som representerer et rikt kildemateriale. Sidene åpnes i egne vinduer.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet
Akademikerne
LO
STAMI
Arbeidstilsynet
Statens råd for funksjonshemmede
Idébanken
NHO
Beveg deg (NFF)
NAV
Arbeidsmiljosenteret